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| 流浪的权利与管制——从贫困救助看中央与地方权限的界定 | |||||
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“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，”国务院于1982年颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，通过收容和遣返原籍的办法解决流浪乞讨问题。 4尽管收容遣送制度具有良好的初衷，20多年的实践逐渐暴露出它的一些弊端。因为种种原因，各地收容所并不能保证所有收治人员都受到人道的待遇。有的收容所疏于管理、玩忽职守，甚至将收容遣送作为创收的来源。2003年3月发生的孙志刚事件绝不是偶然的，而是集中反映了收容遣送制度在实施过程中存在的种种问题。 5 更重要的是，《收容遣送办法》的制定主体不合法，因为根据1996年制定的《行政处罚法》第九条，限制人身自由的行政只能由全国人大或其常委会制定的“法律”设定；2000年实施的《立法法》第八条进一步明确规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”必须通过法律才能规定，且法律不得将这项权力委托给国务院行使，但收容遣送显然是属于限制人身自由的强制措施。 尽管孙志刚本人并不应该是收容遣送的对象，因而事件的性质决定了它只是一个普通的行政违法和刑事案件， 6 但这一悲剧的发生激发人们在更深的层次上质疑并挑战收容遣送制度的合宪性与正当性。在3位法学博士致信全国人大常委会并要求审查收容遣送规定的合宪性之后，国务院很快自行废止了收容遣送办法，并代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。新办法将原来强制性的收容遣送改为自愿性质的“临时性社会救助措施”，只有在符合条件的流浪乞讨人员主动求助时才能收留，且不得限制受助人员离开救助站。（第六、十一条）为了防止在实施中“变质”，新办法明确禁止救助站向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，或以任何借口组织受助人员从事生产劳动。（第十条） 《救助管理办法》显然要比《收容遣送办法》更为人道，并满足了《立法法》和《行政处罚法》的要求。但自实施以来，它也反映出一些至今未能解决的问题。 7 一个至今仍然困惑地方政府的问题是，《救助管理办法》没有对可能发生的各种情形作出具体规定，因而留下了许多需要填补的法律“空隙”——譬如乞丐在经过劝说后仍不愿接受救助怎么办？如果救助人员在滞留超期后仍不愿离开救助站怎么办？ 8 如何区分合法与违法的乞讨行为？地方政府是否可以禁止在“繁华街段”乞讨？ 9 是否可以对某些类型的乞丐实施强制性救助？如何处理乞讨的“职业化”和行骗行为？ 10 还有最关键的，如何保障救助站的经费来源以及这些经费不受滥用？ 11 如果这些问题不能在法律框架内获得有效处理，那么很难保证新办法不会重蹈旧办法的覆辙——愿望良好但结果糟糕，最后不但不能为流浪乞讨人员提供有效的救助，而且可能进一步恶化城市的治安环境。 12 流浪乞讨是一个多层面的复杂问题，中国又是一个地区差异很大的国家，因而不可能有一个“一刀切”的整齐划一的方案。一方面，每个城市都在不同程度上面临不同层面的问题，并可能发现不同的有效解决路径。国务院有关流浪乞讨的两个办法相当清楚地表明，中央统一命令地方的做法往往是不合适的。每个地方都具有自身的需要以及满足这些需要的经验，同时借鉴其它地区在解决社会问题过程中所发展的实践。中央的统一规定容易打击地方创新的积极性，并束缚地方大胆尝试的手脚。另一方面，中国又是一个在政治和法律上统一的国家。统一的首要标志就是中国具有一部宪法，它为包括流浪者和乞丐在内的公民提供了基本的自由与权利，而同样作为人，这些基本自由和权利并不存在什么“地方差异”。不仅如此，中国还是一个单一制国家，全国人大及其常委会所制定的法律以及国务院制定的行政法规约束着所有地方政府，命令、指导并协调地方政府的法律规范和行为。这样就产生了一个根本问题：如何协调地方差异和宪法与法律的统一？ 本文的目的并不是寻找解决流浪乞讨问题的具体方案，而是以此为例，探讨一种更合理的中央与地方关系以最好地解决这个问题。笔者认为，中国必须转变传统的中央与地方关系的思维模式。中央政府可以通过法律或行政法规适当协调地方的解决方案，但不宜过分具体地规定执行手段和措施。只要保障地方措施不“出格”——也就是不违反公民的宪法或法律权利，中央应该允许地方根据自己的需要和经验大胆创新，以最有效地解决当地所面临的流浪乞讨问题。事实上，这也正是孙志刚事件激起的社会反响以及《救助管理办法》的主要考虑所在。中国未来的宪政理论和实践应该抛弃代表传统中央集权的立法控制模式，在法治范围内允许更多的地方自主权，同时更多地关注公民宪法权利的保障以及实施权利保障的司法审查机制。 二、 确定问题的性质——全国还是地方？ 一个基本的前提假定是，法律的目的是为了促进其覆盖区域内的人民的福利，譬如自由、安全、健康、环境或生活质量；中央法律主要是为了促进全国利益，地方法律则主要是为了促进地方利益。当然，全国利益和地方利益不是对立的；全国的人民是由地方人民组成的，国家是由其所包含的各个地方组成的，全国利益事实上就是各地方利益之综合，而作为同一个国家的成员，各个地方的利益和需要必然分享某种共性。然而，“共性”并不是绝对的，各个地方还具有一些对于本地区才有的“个性”，也就是那些未必为其他地区所分享的特殊利益、问题或需要。中央立法所代表的是适用于各个地区（至少是大多数地区）的全国性利益，但不可能完全代表地方性利益。地方问题必须由地方政府通过民主和法治的途径加以解决，因而地方政府也必须在不抵触中央立法的前提下被允许具有相应的立法权。 因此，要判断某事项应该通过中央立法还是地方立法加以规制，首先应该确定该事项的性质。对于纯属于地方性质的事项，应该由地方立法加以规制，中央立法不应干预；反之，对于纯属于全国性质的事项，应该由中央立法加以规制，地方立法不应阻挠。在第一种情况，地方具有专有(exclusive)立法权；在第二种情况，中央具有专有立法权。然而，绝大多数问题都比上述两种纯粹类型更为复杂，而同时具有全国性和地方性，因而中央和地方同时具有立法权。这时，中央和地方具有所谓的共有(concurrent)立法权。在这种情况下，仍有必要界定中央和地方权限，且在西方法治国家，它成为司法机构的重要义务。 1．中央和地方立法权限的划分 中国是一个采取人民代表大会制度的单一制国家。1982年宪法第二条规定：“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，其中“全国人民代表大会是最高国家权力机关”。（宪法第57条）另一方面，中国同时也是一个地区发展不平衡和城乡差异很大的国家。如何在这样的状况下实现宪法和法律的统一，本身是一个相当艰巨的任务。这意味着中国的“单一制”不可能简单采取字面上的意义，也不可能等同于英国、法国或日本等幅员有限且地区发展相对均衡的单一制。事实上，香港和澳门特别行政区以及沿海经济特区的建立表明，中国单一制的表层之下必然包容着相当程度的地方自治。 2000年实施的《立法法》部分体现了平衡集权与分权的需要，明确规定地方政府具有一定的权力管理本地区的事务。《立法法》第63条规定，各省、自治区、直辖市的人大及其常委会“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。较大市的人大及其常委会亦“根据本市的具体情况和实际需要”制定地方性法规，并“报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”。根据第64条，地方性法规可以对两类事务作出规定：“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”和“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。当然，根据下位法必须服从上位法的基本原则，地方性法规或规章不得抵触国家宪法、法律和行政法规。这些在理论上是清楚的，但本文的问题是法律和行政法规这些上位法本身是否应该遵循某种制度约束，以防其不适当地干预地方人大根据当地需要来管理地方事务。 《立法法》虽然没有正面回答这个问题，但其指导思想似乎是否定的，因为它不仅没有规定中央立法所应遵循的权限，而且明确限制了地方政府的权力，第八条将某些重要事项规定为全国人大及其常委会的专有立法权，其中包括“限制人身自由的强制措施和处罚”。对于这些事项，各省、自治区、直辖市或较大市不能根据地方需要先行制定地方性法规。将重要事项的立法划归为专属全国人大及其常委会的权力，固然有其合理的一面。其中某些事项按各国通例本属于中央政府，例如关于“国家主权”的事项、对中央与地方国家机构的组织与职权的基本规定、基本的经济与法律制度等。如果把一些重要立法权下放到地方，那么这些权力就有可能受到滥用，从而允许以合法形式侵犯公民的基本权利。然而，如果按照重要程度而不是影响范围来划分职权，那么就必然会在某些情况下导致不便。一个突出的例子就是“限制人身自由的强制措施和处罚”条款。由于它所针对的是地方性法规或规章为了实现某个目的而采取的处罚方式，这项条款并不涉及事项本身的性质，因而和事项的影响范围无关。围绕《救助管理办法》的经过表明，这种限制执法手段的规定可能会使地方政府在处理地方问题过程中束手无策。 14 笔者认为，诸如此类对地方立法权的限制无助于解决地方社会问题，甚至反而会损害地方法治建设。“限制人身自由的强制措施和处罚”条款所反映的忧虑是地方政府侵犯个人权利的可能性——正如孙志刚案件所反映的，不受控制的权力必然会导致权力的滥用。这种忧虑不无道理，但所采取的手段并不见得合理。它就好比为了避免地方医院的误诊而禁止地方治疗“非典”一样，将太多的权力和义务赋予中央立法机关。这种做法只能治标而不能治本，因为中央政府显然不可能包揽地方立法权，事无巨细地代替地方政府通过法律手段管理当地事务，而完全剥夺地方政府在没有上位法授权的情形下规定限制人身自由的强制措施之权力，必然会限制地方政府通过法治手段解决地方问题的能力。当然，地方政府可能滥用这类权力，譬如对于一些社会影响微不足道的行为制定极为严苛的惩罚，甚至像在孙志刚事件里表现的那样无法无天。但滥用权力的可能性是无所不在的，即使是全国人大明确授权规定的强制性措施也完全可能出现同样的滥用权力问题，因而理性的对策不是完全剥夺或取消可能受到滥用权力——因为政府毕竟有职能和义务为了满足社会需要而进行统治，而是如何从制度上将这种可能性降低到最小。 对于流浪乞讨行为的管制是一个极好的例子。实践可能证明，对这个问题的“人性化”处理固然有利于保障人的权利，但未必能有效解决城市普遍存在的地方治安问题。如果乞丐频繁出现在城市的繁华街段、旅游景点或交通要道，屡经劝说却不肯离开，也不愿去救助站接受救济，市政府可能确实难以控制其中某些人的违法行为，因而有必要采取强制手段予以疏散。 15 如果《立法法》和《救助管理办法》被解释为禁止地方政府采取这类措施，那么地方政府的选择只能是或者忽视法律的命令，或者眼看城市环境的恶化而束手无策，而显然不论哪一种选择都不是《救助管理办法》的制定者所愿意看到的后果。 上述讨论表明，中央和地方的立法权需要相当清楚的界定，以保证中央和地方不侵越各自的权限范围。由于传统的单一制模式过于简单，中国目前在这方面的尝试是很不成熟的。1982年宪法和《立法法》都提到了中央和地方的分权问题，但并未提出可操作的方案，因而需要借鉴其它国家——尤其是联邦国家——的经验。以下仅以美国为例，说明如何处理中央和地方的权力关系。虽然中国不是联邦国家，但联邦国家在中央和地方关系的界定上具有丰富的宪政经验，值得我们学习和借鉴。 2．联邦国家的分权以及联邦优占问题 究竟如何确定什么事项由中央管理、什么事项由地方管理？对于这个问题，联邦国家的通例是根据事项的影响范围来界定中央与地方权力。一个突出的例子是美国1788年联邦宪法第一章第八节第三款所规定的“州际贸易条款”，它授权联邦政府调控州和州之间发生的贸易。由于美国遵循联邦权力有限原则，联邦立法权必须具备宪法依据，宪法未曾授权的事项则属于各州或地方政府的调控范围。1791年的第十修正案明确宣布，凡是宪法既没有委托给联邦行使也不禁止各州行使的权力，仍然被保留给各州或人民。由于美国当时仍处于农业社会，地方经济占主导地位，贸易通常发生在州内，因而主要是各州和地方政府的调控对象。随着工业革命的发生和交通运输与通讯技术的发展，“州际贸易”的范围不断扩大，因而联邦的权力也随着不断膨胀。今天，几乎已经不存在联邦不能插手干预的经济领域。在这个意义上，联邦有限原则作为联邦主义的重要标志已经失去意义；和单一制的中央政府一样，联邦只要愿意就可以通过立法控制国家的任何重要经济活动。 16 但这并不能终止我们的探讨，因为联邦国会实际上并没有选择去控制国家经济活动的方方面面——或许是因为它没有这个能力，或许是因为它不认为必要或适当。问题是，如果国会没有通过立法对某个州际贸易领域加以调控，那么各州或地方政府是否可以在联邦立法缺位的情况下进行干预？换言之，州际贸易条款的宪法授权在性质上究竟是“专有”还是“共有”的？最高法院起先采取绝对主义的态度，认为州际贸易权力是国会专有的，因而凡是属于州际贸易的事项一律不允许各州干预， 17 但后来终于发现这种观点不可行。在1851年的“领港调控案”，最高法院采取更为折中的方法，区分了具体调控的性质，并发展了著名的“库利法则”(Colley’sDoctrine)： “当调控的性质要求国会行使其专有权力，它一定是指被调控事物的性质要求国会的专有立法。调控贸易的权力包含着广阔的领域，它包括不仅为数众多、而且性质各异的事物；有些必须要求单个统一的规则，在每个港口对合众国的贸易发挥平等作用；有些就像本案的问题，必须要求多样化，才能满足航运的地方需要。对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法，无论是绝对肯定或否定，都将误解这项权力的对象性质，并将把只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事物，只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划，它的性质就要求国会的专有立法。” 18 这个案件所涉及到的是费城港口的领航收费问题。1803年的宾西法利亚州法规定，进出费城港的轮船必须接受港务局的领港并交纳领港费，否则将受到罚款。最高法院已经在1824年的“航运垄断案”中决定，航运显然是州际贸易的一部分，因而国会如果愿意可以调控有关航运的任何事项。但航运是一个很大的“袋子”，其中包含许许多多的具体事项——譬如关于轮船的制造要求、船长和水手的资格、轮船安全设施、航标和灯塔的设置、载客或载物的收费标准、港口设计以及这里的领港问题，等等。其中有些问题必须获得联邦的统一规定——例如轮船的制造、水手资格、安全标准等，国会也确实对这些事项作出了相关规定，但并不是所有问题都是如此。在这里，最高法院认为“对领港员和领港事务的调控显然不属于这类法律。……它是地方性——而非全国性——问题；它最好不是被单个系统或计划所调控，而是应由各州根据其境内港口的地方特殊性，合适地使用其裁量权。” “领港调控案”给我们的启示是，具体问题必须具体分析；即使在大范围内属于中央调控的事项也不一定完全由中央立法包揽，因为其中某些方面可能涉及到地方需要，因而应该给地方立法权留下充分的余地。航运通常跨越好几个省份，因而必然是全国性的，但每个港口都可能有一定的特殊性，有些地方的港口可以进出自如，有些港口则可能因为地理等原因而需要熟悉地形的地方领航员。因此，领港事务最好是“由各州根据其境内港口的地方特殊性”自行决定。 这同时给我们提出了另一个相关问题：如果中央立法确实已经涉及到某个领域，这是否表明地方立法自动被排除在外？美国联邦宪法在规定联邦有限原则的同时，也规定了联邦最高原则（宪法第六章）：联邦宪法以及根据宪法制定的法律和条约是国家的最高法律，各州法律不得与之相抵触。如果联邦制定了一项庞大的航运法，好象有统统覆盖全部航运之意思，那么各州就不能再插手了。这个时候就发生了所谓的“联邦优占”(federal preemption)。但怎么知道联邦有优占的意思呢？由于这个意思如果不明说就确实难以体会出来，法院一般不倾向于将联邦法律解释为优占，以充分保障地方立法权。在1991年的“法官退休年龄案”， 19 联邦已经通过了《就业年龄歧视法》(ADEA)，禁止雇用单位基于年龄对雇员进行歧视。问题是州法或州宪是否还能规定本州的所有法官70岁退休？州法对强制退休的年龄规定是否抵触了联邦立法禁止就业歧视政策？最高法院阐述了“清楚说明规则”(ClearStatement Rule)，要求国会如要优占就必须明确说明限制州权的意图；如果国会的意图模棱两可，那么法院将拒绝以可能侵犯各州立法权的方式解释联邦立法。在本案，由于《就业年龄歧视法》并没有清楚说明要限制州政府的权力，多数意见拒绝将该法适用于有关州的法官。 3．解读《救助管理办法》 从这个角度来分析，对流浪乞讨的管制是属于什么性质的事项呢？流浪乞讨显然带有一定的全国性，因为流浪必然涉及到跨地区甚至跨省市的迁徙，因而中央对这个问题的规定无疑具有一定的必要性与合理性。然而，就和航运一样，流浪乞讨也具有一定的地方性。事实上，无论在中国还是西方，贫困救济原先都被认为主要是地方政府的义务，因而地方政府也自然有权对流浪乞讨进行管制。英美普通法的传统做法是主要依靠地方政府救济没有工作能力的穷人，并通过刑法处罚那些具备工作能力但拒绝工作的穷人。在美国，联邦政府到20世纪30年代才开始建立全国范围内的贫困救济系统，且即使这样，地方政府仍然发挥着主要作用。尽管地方措施不断受到宪法挑战，地方政府管制流浪乞讨的权力从来没有受到过质疑。 20 流浪乞讨的地方性至少体现在下列几个方面。第一，流浪乞讨在各地所表现的严重程度不同，因而各地进行管制的需要也不一样。一般地说，越是富裕的城市越容易招引流浪者，因而乞讨及其产生的相关问题越严重，因而管制甚至强制措施的需要就越迫切。如果采取中央立法进行全面控制，就难以照顾到不同的地方需要。第二，对于同样程度的流浪乞讨现象，地方居民的敏感程度可能不同——或许是因为当地流浪乞讨行为的客观性质，或许是因为地方居民的主观价值倾向。流浪者中只有比例不确定的一部分人涉嫌违法行为（这本身具有地方差异），如何从这部分人的行为看待流浪人口整体是一个涉及到价值选择的问题。且即使对于不违法的流浪现象，地方居民都会产生不同看法，因而要求不同程度的管制。中央立法不应该完全代替地方作出这种价值判断。第三，地方财政状况各不相同，因而各地将有限的资源用于管制与救济流浪者的能力或愿望也将有所不同。这个问题当然和前两个问题相关：城市越富裕，其能够用于救济或管制流浪乞讨的资源越多，但需要获得救济或管制的人员数量往往也越大。在中央财政不可能完全支付这笔费用的情况下，地方应被给予一定的自主权来决定究竟在这个问题上花费多少资源。最后，即使中央财政有能力统一支付全国范围的实际救助费用，中央资助也未必是最明智的途径，因为中央政府因信息成本而难以有效监督地方的实施情况，因而不能保证中央拨款真正到达救助对象，也难以确定地方需要救助的真实程度。 21 由此可见，流浪乞讨问题同时具有全国性和地方性。 21 中央无疑具有立法权以规定解决流浪乞讨问题的一般模式，包括救助形式的选择（譬如明确规定是否继续允许收容遣送作为解决问题的一种方式）、救助站所应具备的基本条件、受助人员的资格及其所享受的法律权利等。对于全国各地共同面临的问题，中央立法不仅可以节省立法成本，而且可以防止地方政府因相互竞争的压力而陷入一种“囚犯困境”。 22 如何保证中央立法本身的合理性？由各个地方选举产生的代表组成的代议制民主是立法合理性的一个基本保障，因为这些代表将在中央立法的辩论过程中说明并最后通过投票表达地方利益。 23 但即使如此，中央立法既然是由中央立法机构的多数代表通过，也只能被期望满足多数地区的需要，因而未必能满足少数地区——譬如北京、上海、广州等大都市——的特殊需要。对于这些城市，或许有必要根据当地的特殊情况制定额外的措施，以填补中央立法所存在的“空隙”。除非中央立法明确表达了要完全“优占”地方立法的意图，中央立法不应被解释为排除地方制定补充性的法规或规章。换言之，对于全国性和地方性问题并存的领域，中央的立法框架一般不可能如此之大，以至应被认为覆盖了有关领域的全部，从而不给地方立法留下任何余地。《立法法》第63和64条明确规定，地方政府有权规定“属于地方性事务”的事项。即便某些地方性事务也可能具有全国性影响，但这并不表明中央立法的存在排除了地方立法同时存在的可能性。 因此，究竟应该如何理解《救助管理办法》？首先，这项法规显然不排除地方在已有的立法框架内制定相应的实施细则，对某些没有充分细化的问题进行进一步规定。在新办法通过后，民政部很快就出台了一项《实施细则》，进一步规定了救助条件、救助期限以及在不能及时查明是否符合条件的情况下实行救助优先原则等事项。地方政府同样可以根据当地情况而制定实施细则。《立法法》第64条明确授权地方政府“为执行法律、行政法规”而根据本行政区域的实际情况作出具体规定。且中国的立法惯例往往是中央立法仅规定一个大致的框架，由行政部门和地方政府填补具体细节。 24 但这一款对地方立法的授权是相当有限的，因为尽管地方政府可以根据当地的“实际情况作出具体规定”，地方规定的目的必须是为了“执行”法律或行政法规，因而不能超越已有的中央立法框架。 其次，如果中央立法框架本身是有限的，实施细则未必能解决流浪乞讨所产生的所有地方问题。在这种情况下，地方政府是否还可以根据当地需要，规定新办法及其实施细则没有解决的问题——譬如如何对待屡经劝告而拒绝救济或长期不愿离站的流浪者？是否可以禁止在某些地段流浪乞讨？要回答这些问题，当然首先要确定中央立法框架的范围。《救助管理办法》规定了为生活无着的流浪乞讨人员提供救助的基本原则，要求城市政府建立作为“临时性社会救助措施”的救助站（第二条）。这是不是意味着《救助管理办法》在流浪乞讨领域内规定了解决问题的唯一办法，从而排除了解决这个问题的所有其它办法？《救助管理办法》似乎并没有这个意思，因为办法本身及其实施细则都不是很长，也没有事无巨细地囊括流浪乞 |
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